Prescrição. Ressarcimento ao erário de danos não decorrentes de ato de improbidade administrativa.

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11 de abril, 2022

Administrativo e processual civil. Recurso especial. Ação civil pública. Pretensão de ressarcimento ao erário. Ato praticado em agosto de 1988, anteriormente à CF/88 e à Lei 8.429/92. Alegada ofensa ao art. 535 do CPC/73. Inexistência. Inconformismo. Imprescritibilidade da ação afastada, pelo tribunal de origem, com fundamento exclusivamente constitucional. Alegada ofensa ao art. 23 da lei 8.429/92. Ausência de prequestionamento. Incidência da súmula 282/STF. Prazo prescricional. Incidência, por analogia, do prazo quinquenal previsto art. 21 da lei 4.717/65. Precedentes do STJ. Recurso especial parcialmente conhecido, e, nessa extensão, improvido.
I. Recurso Especial interposto contra acórdão publicado na vigência do CPC/73.
II – Na origem, o Ministério Público do Estado de Minas Gerais, ora recorrente, ajuizou, em 22/04/2004, com fundamento na Lei 7.347/85, nos arts. 159 do Código Civil de 1916 e 37, § 5º, da CF/88, Ação Civil Pública, postulando a condenação do ora recorrido, ex-Prefeito do Município de Candeias/MG, ao ressarcimento do dano ao erário relativo a débito de agosto de 1988, que lhe fora imputado pelo Tribunal de Contas estadual em 18/08/94, conforme “valores constantes dos cálculos oferecidos pela Procuradoria de Justiça junto ao TCMG, devidamente atualizados até o momento do efetivo pagamento, acrescidos de juros moratórios”. A sentença, reconhecendo a imprescritibilidade da ação de ressarcimento ao erário, com fundamento no art. 37, § 5º, da CF/88, registrou que, no caso, “é defeso a aplicação da Lei 8.429/92 (Lei de Improbidade Administrativa), (…) em observância ao princípio da irretroatividade das leis, uma vez que os fatos que originaram a presente ação civil pública ocorreram em data anterior a vigência da lei, devendo ser analisada as condutas do ex-prefeito à luz das regras constitucionais e da responsabilidade civil”, e que “o órgão ministerial ao ajuizar a ação não fez menção a aludida lei, recaindo o pedido apenas em ressarcimento por danos causados ao erário”. A ação foi julgada procedente, em parte, para condenar o recorrido “a restituir ao erário os valores identificados na f. 128 do inquérito civil público, que (…) atualizado até abril de 2003 chegou ao valor de R$ 32,12 (trinta e dois reais e vinte e sete centavos), a ser apurado em liquidação de sentença”. Interposta Apelação, pelo ora recorrido, foi ela provida, pelo acórdão recorrido, que, registrando não incidir, no caso, a Lei 8.429/92 – que não foi o fundamento da inicial, porquanto o ato que ocasionou o pedido de ressarcimento ao erário ocorrera em agosto de 1988 -, mas, sim, o art. 159 do Código Civil/1916, acolheu a prejudicial de prescrição quinquenal, com fundamento no art. 21 da Lei 4.717/65 e no art. 1º do Decreto 20.910/32, afastando a incidência da imprescritibilidade do art. 37, § 5º, da CF/88, “em observância ao principio da irretroatividade das leis prevista no art. 5º, inc. XXXVI, do referido diploma constitucional”. Registrou, ainda, que o ato ocorreu em agosto de 1988 – antes da CF/88 e da Lei 8.429/92 -, a rejeição das contas do réu, com imputação da sua responsabilidade, pelo Tribunal de Contas estadual, deu-se em 18/08/94, e a ação foi ajuizada em 22/02/2004.
III. Não há falar, na hipótese, em violação ao art. 535 do CPC/73, porquanto a prestação jurisdicional foi dada na medida da pretensão deduzida, de vez que os votos condutores do acórdão recorrido e do acórdão proferido em sede de Embargos de Declaração apreciaram fundamentadamente, de modo coerente e completo, as questões necessárias à solução da controvérsia, dando-lhes, contudo, solução jurídica diversa da pretendida.
IV. Segundo entendimento desta Corte, “não há violação do art. 535, II, do CPC/73 quando a Corte de origem utiliza-se de fundamentação suficiente para dirimir o litígio, ainda que não tenha feito expressa menção a todos os dispositivos legais suscitados pelas partes” (STJ, REsp 1.512.361/BA, Rel. Ministro Og Fernandes, Segunda Turma, DJe de 22/09/2017).
V. No caso, a questão relacionada à alegada imprescritibilidade da ação de ressarcimento ao erário e à pretendida incidência do art. 37, § 5º, da Constituição Federal fora decidida, pelo Tribunal de origem, com fundamento exclusivamente constitucional, ou seja, a incidência do princípio da irretroatividade das leis, previsto no art. 5º, XXXVI, da Constituição Federal, por se tratar de ato praticado anteriormente à CF/88. Assim, é inviável a apreciação da matéria, no particular, em Recurso Especial, sob pena de usurpação de competência do Supremo Tribunal Federal. Nesse sentido: STJ, AgRg no REsp 1.323.250/SP, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe de 19/03/2015; AgRg no AREsp 30.329/MG, Rel. Ministro Cesar Asfor Rocha, Segunda Turma, DJe de 04/05/2012; AgRg no REsp 1.211.989/RN, Rel. Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, DJe de 10/08/2011.
VI. Justamente por ter sido a causa decidida, no particular, com fundamento exclusivamente constitucional, o Recurso Especial é manifestamente inadmissível, por falta de prequestionamento, no que tange à tese recursal vinculada à alegada ofensa ao art. 23 da Lei 8.429/92, pois não foi ela objeto de discussão, nas instâncias ordinárias, por se tratar, no caso, de ato praticado anteriormente à Lei 8.429/92, razão pela qual é o caso de incidência do óbice previsto na Súmula 282/STF.
VII. Não conhecido o Recurso Especial, no tocante à alegada imprescritibilidade da ação ajuizada pelo recorrente, também não merece acolhida a pretensão de adoção do prazo prescricional previsto no art. 177 do Código Civil de 1916. Sobre o tema, a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça orienta-se no sentido de que “a pretensão de ressarcimento de danos ao erário não decorrente de ato de improbidade prescreve em cinco anos” (STJ, EREsp 662.844/SP, Rel. Ministro Hamilton Carvalhido, Primeira Seção, DJe de 01/02/2011). Em igual sentido: STJ, AgInt no AREsp 981.278/SP, Rel. Ministra Regina Helena Costa, Primeira turma, DJe de 21/09/2017.
VIII. Ressalte-se, ainda, que o Superior Tribunal de Justiça possui jurisprudência no sentido de que “a Ação Civil Pública e a Ação Popular compõem um microssistema de tutela dos direitos difusos onde se encartam a moralidade administrativa sob seus vários ângulos e facetas. Assim, à míngua de previsão do prazo prescricional para a propositura da Ação Civil Pública, inafastável a incidência da analogia legis, recomendando o prazo quinquenal para a prescrição das Ações Civis Públicas, tal como ocorre com a prescritibilidade da Ação Popular, porquanto ubi eadem ratio ibi eadem legis dispositio” (STJ, REsp 1.089.206/RS, Rel. Ministro LUIZ FUX, Primeira Turma, DJe de 06/08/2009). Nesse sentido: STJ, AgInt nos EDcl no REsp 1.321.564/RJ, Rel. Ministra Assusete Magalhães, Segunda Turma, DJe de 27/05/2021; AgRg no REsp 1.185.347/RS, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, DJe de 25/04/2012.
IX. Recurso Especial parcialmente conhecido, e, nessa extensão, improvido. STJ, 2ª T., REsp 1590809/MG, Rel. Min. Assusete Magalhães, DJe 29/11/2021. STJ – Pesquisa Pronta de 28.03.2022.

Honorários sucumbenciais. Valores da condenação, da causa ou proveito econômico da demanda elevados. Fixação por apreciação equitativa. Impossibilidade. Tema 1076.
O objeto da controvérsia é definir o alcance da norma inserta no § 8º do artigo 85 do CPC/2015, a fim de compreender as suas hipóteses de incidência, bem como se é permitida a fixação dos honorários por apreciação equitativa quando os valores da condenação, da causa ou o proveito econômico da demanda forem elevados.
O CPC/2015 pretendeu trazer mais objetividade às hipóteses de fixação dos honorários advocatícios e somente autoriza a aplicação do § 8º do artigo 85 – isto é, de acordo com a apreciação equitativa do juiz – em situações excepcionais em que, havendo ou não condenação, estejam presentes os seguintes requisitos: 1) proveito econômico irrisório ou inestimável, ou 2) valor da causa muito baixo.
A propósito, quando o § 8º do artigo 85 menciona proveito econômico “inestimável”, claramente se refere àquelas causas em que não é possível atribuir um valor patrimonial à lide (como pode ocorrer nas demandas ambientais ou nas ações de família, por exemplo). Não se deve confundir “valor inestimável” com “valor elevado”.
Trata-se, pois, de efetiva observância do Código de Processo Civil, norma editada regularmente pelo Congresso Nacional, no estrito uso da competência constitucional a ele atribuída, não cabendo ao Poder Judiciário, ainda que sob o manto da proporcionalidade e razoabilidade, reduzir a aplicabilidade do dispositivo legal em comento, decorrente de escolha legislativa explicitada com bastante clareza.
Percebe-se que o legislador tencionou, no novo diploma processual, superar jurisprudência firmada pelo STJ no que tange à fixação de honorários por equidade quando a Fazenda Pública fosse vencida, o que se fazia com base no art. 20, § 4º, do CPC revogado. O fato de a nova legislação ter surgido como uma reação capitaneada pelas associações de advogados à postura dos tribunais de fixar honorários em valores irrisórios, quando a demanda tinha a Fazenda Pública como parte, não torna a norma inconstitucional nem autoriza o seu descarte.
Além disso, há que se ter em mente que o entendimento do STJ fora firmado sob a égide do CPC revogado. É perfeitamente legítimo ao Poder Legislativo editar nova regulamentação legal em sentido diverso do que vinham decidindo os tribunais. Cabe aos tribunais interpretar e observar a lei, não podendo, entretanto, descartar o texto legal por preferir a redação dos dispositivos decaídos. A atuação do legislador que acarreta a alteração de entendimento firmado na jurisprudência não é fenômeno característico do Brasil, sendo conhecido nos sistemas de common law como overriding.
Sobre a matéria discutida, o Enunciado n. 6 da I Jornada de Direito Processual Civil do Conselho da Justiça Federal – CJF afirma que: “A fixação dos honorários de sucumbência por apreciação equitativa só é cabível nas hipóteses previstas no § 8º, do art. 85 do CPC”.
Não se pode alegar, que o art. 8º do CPC permite que o juiz afaste o art. 85, §§ 2º e 3º, com base na razoabilidade e proporcionalidade, quando os honorários resultantes da aplicação dos referidos dispositivos forem elevados.
O CPC de 2015, preservando o interesse público, estabeleceu disciplina específica para a Fazenda Pública, traduzida na diretriz de que quanto maior a base de cálculo de incidência dos honorários, menor o percentual aplicável. O julgador não tem a alternativa de escolher entre aplicar o § 8º ou o § 3º do artigo 85, mesmo porque só pode decidir por equidade nos casos previstos em lei, conforme determina o art. 140, parágrafo único, do CPC/2015.
O argumento de que a simplicidade da demanda ou o pouco trabalho exigido do causídico vencedor levariam ao seu enriquecimento sem causa – como defendido pelo amicus curiae -, deve ser utilizado não para respaldar apreciação por equidade, mas sim para balancear a fixação do percentual dentro dos limites do art. 85, § 2º, ou dentro de cada uma das faixas dos incisos contidos no § 3º do referido dispositivo.
Na maioria das vezes, a preocupação com a fixação de honorários elevados ocorre quando a Fazenda Pública é derrotada, diante da louvável consideração com o dinheiro público, conforme se verifica nas divergências entre os membros da Primeira Seção. É por isso que a matéria já se encontra pacificada há bastante tempo na Segunda Seção (nos moldes do REsp 1.746.072/PR, relator para acórdão Ministro Raul Araújo, DJe de 29/3/2019), no sentido de que os honorários advocatícios sucumbenciais devem ser fixados no patamar de 10% a 20%, conforme previsto no art. 85, § 2º, inexistindo espaço para apreciação equitativa nos casos de valor da causa ou proveito econômico elevados.
O próprio legislador anteviu a situação e cuidou de resguardar o erário, criando uma regra diferenciada para os casos em que a Fazenda Pública for parte. Foi nesse sentido que o art. 85, § 3º, previu a fixação escalonada de honorários, com percentuais variando entre 1% e 20% sobre o valor da condenação ou do proveito econômico, sendo os percentuais reduzidos à medida que se elevar o proveito econômico. Impede-se, assim, que haja enriquecimento sem causa do advogado da parte adversa e a fixação de honorários excessivamente elevados contra o ente público. Não é adequado ignorar a redação do referido dispositivo legal a fim de criar o próprio juízo de razoabilidade, especialmente em hipótese não prevista em lei.
A suposta baixa complexidade do caso sob julgamento não pode ser considerada como elemento para afastar os percentuais previstos na lei. No ponto, assiste razão ao amicus curiae Instituto Brasileiro de Direito Processual – IBDP, quando afirma que “esse dado já foi levado em consideração pelo legislador, que previu ‘a natureza e a importância da causa’ como um dos critérios para a determinação do valor dos honorários (art. 85, § 2º, III, do CPC), limitando, porém, a discricionariedade judicial a limites percentuais. Assim, se tal elemento já é considerado pelo suporte fático abstrato da norma, não é possível utilizá-lo como se fosse uma condição extraordinária, a fim de afastar a incidência da regra”. Idêntico raciocínio se aplica à hipótese de trabalho reduzido do advogado vencedor, uma vez que tal fator é considerado no suporte fático abstrato do art. 85, § 2º, IV, do CPC/2015 (“o trabalho realizado pelo advogado e o tempo exigido para o seu serviço”).
Cabe ao autor – quer se trate do Estado, das empresas, ou dos cidadãos – ponderar bem a probabilidade de ganhos e prejuízos antes de ajuizar uma demanda, sabendo que terá que arcar com os honorários de acordo com o proveito econômico ou valor da causa, caso vencido. O valor dos honorários sucumbenciais, portanto, é um dos fatores que deve ser levado em consideração no momento da propositura da ação.
É muito comum ver no STJ a alegação de honorários excessivos em execuções fiscais de altíssimo valor posteriormente extintas. Ocorre que tais execuções muitas vezes são propostas sem maior escrutínio, dando-se a extinção por motivos previsíveis, como a flagrante ilegitimidade passiva, o cancelamento da certidão de dívida ativa, ou por estar o crédito prescrito. Ou seja, o ente público aduz em seu favor a simplicidade da causa e a pouca atuação do causídico da parte contrária, mas olvida o fato de que foi a sua falta de diligência no momento do ajuizamento de um processo natimorto que gerou a condenação em honorários. O Poder Judiciário não pode premiar tal postura.
A fixação de honorários por equidade nessas situações – muitas vezes aquilatando-os de forma irrisória – apenas contribui para que demandas frívolas e sem possibilidade de êxito continuem a ser propostas diante do baixo custo em caso de derrota.
O art. 20 da “Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro” (Decreto-Lei n. 4.657/1942), incluído pela Lei n. 13.655/2018, prescreve que, “nas esferas administrativa, controladora e judicial, não se decidirá com base em valores jurídicos abstratos sem que sejam consideradas as consequências práticas da decisão”. Como visto, a consequência prática do descarte do texto legal do art. 85, §§ 2º, 3º, 4º, 5º, 6º e 8º, do CPC, sob a justificativa de dar guarida a valores abstratos como a razoabilidade e a proporcionalidade, será um poderoso estímulo comportamental e econômico à propositura de demandas frívolas e de caráter predatório.
A postura de afastar, a pretexto de interpretar, sem a devida declaração de inconstitucionalidade, a aplicação do § 8º do artigo 85 do CPC/2015, pode ensejar questionamentos acerca de eventual inobservância do art. 97 da CF/1988 e, ainda, de afronta ao verbete vinculante n. 10 da Súmula do STF.
Embora não tenha sido suscitado pelas partes ou amigos da Corte, não há que se falar em modulação dos efeitos do julgado, uma vez que não se encontra presente o requisito do art. 927, § 3º, do CPC/2015. Isso porque, no caso sob exame, não houve alteração de jurisprudência dominante do STJ, a qual ainda se encontra em vias de consolidação.
Assim, não se configura a necessidade de modulação dos efeitos do julgado, tendo em vista que tal instituto visa a assegurar a efetivação do princípio da segurança jurídica, impedindo que o jurisdicionado de boa-fé seja prejudicado por seguir entendimento dominante que terminou sendo superado em momento posterior, o que, como se vê claramente, não ocorreu no caso concreto. STJ, Recursos Repetitivos, REsp 1.850.512-SP, Rel. Min. Og Fernandes, Corte Especial, por maioria, julgado em 16/03/2022. (Tema 1076). STJ – Informativos de Jurisprudência nº 730.