AS ALTERNATIVAS JURÍDICAS DOS SERVIDORES PÚBLICOS FEDERAIS PARA A OBTENÇÃO DO REAJUSTE GERAL ANUAL DE REMUNERAÇÃO DE QUE TRATA O INCISO X DO ARTIGO 37 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL

Home / Informativos / Leis e Notícias /

22 de setembro, 2002

1. INTRODUÇÃO A política do Governo FHC, de não reajustar as remunerações dos servidores públicos federais desde janeiro de 1995, impôs o estudo de alternativas jurídicas que, de forma complementar à ação política dos referidos servidores e suas entidades representativas, permitam vislumbrar uma saída para a situação de absoluto e insustentável arrocho em que vive a categoria. Os advogados José Luis Wagner, de Santa Maria, RS, e Marthius Sávio Cavalcante Lobato, de Brasília, analisaram detalhadamente a questão. Tal estudo foi aprovado pelos advogados presentes no Encontro Jurídico da ANDES – Sindicato Nacional, realizada no início do mês de outubro, em Salvador, Ba, será apresentado e discutido no Encontro Jurídico da FASUBRA, previsto para início de novembro, e também está sendo discutido na CONDSEF, tendo sido aprovado pela Comissão Jurídica formada no VII Encontro Jurídico dessa entidade. A análise da matéria tem como ponto fundamental a alteração introduzida pela Emenda Constitucional no 19/98 na redação do inciso X do artigo 37 da Constituição Federal, por força da qual os servidores passaram a ter direito a uma revisão geral anual de suas remunerações. Procurando socializar tal discussão foi elaborado o presente resumo, numa liguagem simplificada. 2. A CLASSIFICAÇÃO DAS REGRAS CONSTANTES DO INCISO X DO ARTIGO 37 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL, SEGUNDO SUA EFICÁCIA As normas constitucionais, quanto ao seu grau de eficácia, podem ser classificadas como de “eficácia plena”, “eficácia limitada” e “eficácia contida”. A norma constitucional que assegura o direito dos servidores públicos federais à anualidade da revisão geral de suas remunerações, é de eficácia contida, tendo em vista que o exercício do mesmo depende diretamente da elaboração de lei, a qual, no caso dos servidores públicos federais, é da iniciativa privativa do Presidente da República. 3. A DATA EM QUE DEVE OCORRER A REVISÃO GERAL ANUAL DA REMUNERAÇÃO DOS SERVIDORES PÚBLICOS FEDERAIS A Lei no 7706, de 21 de dezembro de 1988, dispõe que a data-base dos servidores públicos federais é o dia 1o de janeiro de cada ano; a legislação posterior só confirmou isso, como tem sido reconhecido pelo próprio STF. Tais normas permanecem em vigor mesmo após a vigência da Emenda Constitucional no 19/98, eis que a exigência de revisão anual da remuneração não é contraditória com a existência da data-base; aliás, pelo contrário, a lei, ao estabelecer a data-base, está regulamentando a previsão constitucional. Tendo em vista que o termo “anual”, por óbvio, somente pode ser interpretado com o sentido de “a cada período de 12 meses” ou o seu equivalente, já houve, no caso concreto, o desrespeito à norma constitucional analisada, tendo em vista os termos de sua regulamentação infra-constitucional. Isto porque, como após 1o de janeiro de 1995 não ocorreram mais revisões gerais das remunerações dos servidores públicos federais, em 1o de janeiro de 1999 os mesmos passaram a ter o direito à “revisão geral anual” de que trata o inciso X do artigo 37, analisado, eis que, nessa data, que é a sua data-base por expressa disposição legal, já estavam há mais de um ano sem revisão geral de remuneração. Admitindo-se, entretanto, que viesse a ser entendido que o prazo de um ano deveria ser contado a partir da publicação da Emenda Constitucional no 19/98, ocorrida em 05 de junho de 1998, também nesse caso já teria havido o desrespeito à dita regra constitucional, eis que, passado um ano da referida data, não foi efetivada a mencionada “revisão geral anual” de remuneração. 4. A FINALIDADE DA REVISÃO GERAL ANUAL DE REMUNERAÇÃO E SUAS CONSEQÜÊNCIAS O STF tem reconhecido que a finalidade da revisão geral de remuneração é a recomposição do poder aquisitivo da retribuição aos servidores, do que é exemplo o voto do Ministro Néri da Silveira, no julgamento do Mandado de Segurança no 22.439-8/DF. Por outro lado, a irredutibilidade da remuneração dos servidores públicos é, evidentemente, uma das manifestações concretas da norma fundamental que diz com a preservação da dignidade humana, já que visa garantir condições dignas de sobrevivência para os mesmos e suas famílias. Sendo, pois, a finalidade da revisão geral anual a recomposição do poder aquisitivo da remuneração, garantindo a efetividade da regra que estabelece a sua irredutibilidade, resta evidente que essa revisão deverá efetuar tal recomposição através de um reajuste que tenha como termo inicial a data da última revisão geral de remuneração ocorrida, o que, no caso concreto, ocorreu em 1o de janeiro de 1995. 5. O ÍNDICE A SER UTILIZADO NA REVISÃO GERAL DE REMUNERAÇÃO Embora não exista atualmente um índice que se destine especificamente a tal recomposição (por força da Medida Provisória no 1053, de 30 de junho de 1995, o IPC-r, que foi o último instituído com essa finalidade, deixou de ser calculado), ela não é impossível de ser medida, bastando para isso a utilização dos índices que têm sido calculados por instituições reconhecidamente idôneas, oficiais ou não. O Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo – IPCA, que é oficial, calculado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE, e que leva em consideração o custo de vida das famílias que ganham de 1 a 40 salários mínimos, por exemplo, indica a necessidade de que a revisão ocorra no percentual de 43,55% (quarenta inteiros e cinqüenta e cinco centésimos por cento). 6. OS EFEITOS DA FALTA DE ELABORAÇÃO TEMPESTIVA DA LEI MENCIONADA NO INCISO X DO ARTIGO 37 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL Evidentemente do ato omissivo do Estado, na pessoa do Presidente da República, que tem a iniciativa privativa do processo legislativo, de não enviar para o Congresso Nacional projeto de lei que visasse o cumprimento da regra constitucional insculpida no inciso X do artigo 37, no sentido da efetivação da “revisão geral anual” de remuneração a que têm direito os servidores públicos federais, resultou no caso concreto inconstitucionalidade por omissão total. Tendo sido ultrapassado, portanto, o termo final do interstício estabelecido pela norma constitucional para a elaboração da norma regulamentadora, resta perfeitamente caracterizada a omissão inconstitucional, fato que tem as seguintes conseqüência jurídicas: a) É passível, consoante o disposto na Constituição Federal de 1988, dos dois tipos de controle conhecidos, o concentrado e o difuso. O controle concentrado se concretiza através da Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão. O controle difuso, por sua vez, pode ser realizado tanto nas ações judiciais em geral que sejam utilizáveis na espécie, quando o reconhecimento da inconstitucionalidade acontece incidentalmente, com vistas à solução da demanda concreta, como através do mandado de injunção. b) Já do ponto de vista da legislação civil, tal omissão, por se constituir em ato praticado em desrespeito a texto legal expresso, e em prejuízo de terceiros (os servidores públicos federais, que deixaram de receber a revisão geral de remuneração a que tinham direito), deve ser considerada inexecução de obrigação decorrente de lei, equiparável, quanto aos seus efeitos, ao ato ilícito. 7. AS MEDIDAS JUDICIAIS CABÍVEIS EM FACE DA MORA CARACTERIZADA Em tese, poderão ser adotadas as medidas judiciais analisadas a seguir: 7. 1. Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão Tal medida já foi tomada pelo Partido dos Trabalhadores – PT – e pelo Partido Democrático Trabalhista – PDT – que ajuizaram conjuntamente, em meados de setembro de 1999, uma ação direta de inconstitucionalidade discutindo a omissão apontada no presente estudo, a qual está aguardando despacho. Tal ação, entretanto, e em sendo julgada procedente, pouco efeito terá, eis que resultará simplesmente numa exortação do Supremo Tribunal Federal ao Presidente da República para que elabore o texto legal faltante e o envie ao Congresso Nacional, não cabendo sequer, por falta de permissivo constitucional, a fixacão de um prazo para o cumprimento de tal tarefa; e mesmo que venha a ser elaborado tal texto, nenhuma garantia há de que seus efeitos serão retroativos à data-base dos servidores públicos federais, e que o percentual de revisão que venha a ser fixado, efetivamente recomponha o poder aquisitivo dos servidores públicos federais. 7.2. Mandado de Injunção O mandado de injunção previsto no inciso LXXI do artigo 5o da Constituição Federal é medida que visa possibilitar ao cidadão o exercício de um direito, liberdade ou prerrogativa inerente à nacionalidade, à soberania ou à cidadania, constitucionalmente assegurados, e cujo exercício, até o momento em que recorre ao judiciário, encontra-se obstaculizada por inércia dos poderes públicos, seja legislativo ou executivo. Considerando o entendimento dominante no Supremo Tribunal Federal sobre a matéria conclui-se que o julgamento de procedência de um mandado de injunção, no caso concreto, poderia ter os efeitos de: a) declarar a existência da mora constitucional decorrente da omissão legislativa caracterizada; b) fixar um prazo para que o Presidente da República e o Congresso Nacional elaborem a norma regulamentar faltante; c) na hipótese do ocorrer mora no cumprimento de tal prazo judicial, reconhecer aos impetrantes o direito de obterem, na via ordinária, a revisão geral de remuneração pleiteada; d) talvez, considerando os limites do mandado de injunção, conceder liminar unicamente para fixar imediatamente o prazo judicial referido supra. Ora, o reconhecimento do direito dos impetrantes a uma indenização também não depende de manifestação do Supremo Tribunal Federal, eis que é conseqüência jurídica da mora, regulando-se pela lei civil. A fixação judicial de novo prazo para a elaboração da norma regulamentar, quando já ultrapassado aquele fixado pela Constituição Federal, teria somente o efeito de justificar por mais algum tempo a omissão do Governo Federal, podendo, inclusive, criar dificuldades no julgamento das ações ordinárias de indenização pelos prejuízos decorrentes da omissão legislativa, que serão analisadas abaixo; por outro lado, certamente os efeitos econômicos da revisão geral de remuneração que viessem a ser reconhecidos na via ordinária seriam somente posteriores ao término de tal prazo judicial, gerando grande prejuízo para os servidores públicos. A concessão de medida liminar é mera possibilidade, e teria o efeito restrito à fixação do prazo já referido. Afora essas considerações, que demonstram a pouca utilidade de tal remédio jurídico, tem-se ainda os problemas decorrentes da demora habitual no seu julgamento do mérito, da inexistência de garantia de que, na hipótese do Estado, por seus órgãos competentes, acatar a ordem emitida, elaborando a norma infra-constitucional regulamentadora, venha a outorgar revisão geral de remuneração retroativa a 1o de janeiro de 1999, e no percentual que efetivamente recomponha o poder aquisitivo dos servidores públicos federais, e ainda do fato de que, mesmo julgado procedente com toda a extensão possível, somente regularia a situação dos impetrantes, não tendo efeito geral, como é de sua natureza. 7.4. Ação ordinária com pedido indenizatório Os pressupostos para a formulação de pedido de indenização em face da omissão legislativa caracterizada estão presentes no caso concreto, como ficou devidamente demonstrado acima. Alguns aspectos dessa medida merecem, entretanto, uma análise mais detalhada: a) Poderá ser pleiteada a condenação da União Federal ao pagamento de indenização pelos prejuízos decorrentes da mora legislativa caracterizada, incidentes desde a data em que deveria ter sido implementada a revisão geral de remuneração (1o de janeiro de 1999), e até a data em que venha a ser criada lei que defira tal revisão com a extensão necessária para a efetiva recomposição do poder aquisitivo da remuneração dos servidores públicos federais; dita indenização deverá ter como termo inicial do período a ser considerado em tal cálculo, o dia 1o de janeiro de 1995, data da última revisão geral ocorrida. Essa indenização, que deverá equivaler ao percentual de revisão geral de remuneração a que teriam direito os servidores, será arbitrada pelo Juiz, segundo o índice que entender o mais correto para a recomposição do poder aquisitivo da dita remuneração, sendo que, na falta de legislação específica sobre o assunto, deverá o mesmo usar a analogia, os costumes e os princípios gerais do direito. O juiz da causa poderá, portanto, encontrar o percentual da indenização, levando em consideração, por analogia, índices que visem à recomposição do poder aquisitivo da moeda, e procurando respeitar o princípio geral de direito que veda o enriquecimento ilícito, o que será efetivado se utilizar o índice que melhor recomponha a remuneração dos servidores. b) A obrigação de elaborar a lei que regulamente o disposto no inciso X do art. 37 da Constituição Federal, deferindo a revisão geral anual de remuneração, é típica obrigação de fazer. Tal obrigação, que decorre de lei, é ônus da União Federal, e deverá ser cumprida, no caso concreto, pela ação de seus agentes, o Presidente da República (competente para a iniciativa do processo legislativo) e os Congressistas (competentes para a realização dos demais atos do processo legislativo); é, também, por sua natureza, daquelas que não podem ser prestadas por terceiros. Logo, ao pedido indenizatório poderá ser cumulado pedido de condenação da União Federal a cumprir tal obrigação de fazer, sob pena do pagamento de multa diária, na forma disposta no Código de Processo Civil. Ao juiz do feito, portanto, como antecipação de tutela, deverá ser pedida a fixação de prazo para que a União Federal cumpra a obrigação de fazer devida, sob pena de pagar uma multa por dia de atraso, a ser desde logo estabelecida. A obtenção de antecipação de tutela será facilitada, primeiro, por estar expressamente prevista para o caso concreto, existindo inclusive posição jurisprudencial consolidada sobre o assunto, segundo, por visar a prestação de obrigação de fazer que resultará em revisão remuneratória, tendo, portanto, natureza alimentar indireta, e terceiro, por não estar sujeita às restrições impostas pela Lei no 9.494, de 10.09.97, que disciplina a concessão de tutela antecipada contra a Fazenda Pública. Ademais, como essas ações serão ajuizadas na justiça federal de primeira instância, existe uma boa possibilidade da obtenção de diversas liminares, criando, por um lado, uma cultura jurídica que poderá influenciar as instâncias superiores do Poder Judiciário, quando vierem a apreciar a questão, e,por outro, um fato político, que poderá, ao menos em tese, levar os Poderes Executivo e Legislativo a repensarem sua política de desprezo pelo preceito constitucional analisado. c) É importante destacar que pelo valor da indenização e multa que forem fixadas, poderá responder, regressivamente, o cidadão Fernando Henrique Cardoso, eis que tais prejuízos ao erário terão decorrido da sua omissão voluntária em dar início ao processo legislativo. d) As decisões que forem proferidas nessas ações somente beneficiarão os servidores que integrarem as mesmas, sendo previsível a existência de inúmeras decisões diferentes, como é habitual. Por outro lado, se a União Federal, em face de liminares concedidas, resolver cumprir sua obrigação de fazer, essa, por se tratar de elaboração legislativa, terá efeito geral. e) Para o ajuizamento da ação de que se trata estão legitimados todos os servidores público federais ativos e inativos, bem como pensionistas, tanto da administração direta quanto indireta. As ações poderão ser ajuizadas diretamente pelos interessados, ou pelos respectivos sindicatos, cuja legitimidade na substituição processual é ampla e irrestrita, consoante entendimento já consolidado no Supremo Tribunal Federal. f) A legitimação passiva será sempre da União Federal, mesmo quando se tratar de servidores ativos, inativos ou pensionistas vinculados a administração indireta, eis que é dela, através de seus agentes já identificados, a obrigação de realizar o processo legislativo, suprindo a omissão inconstitucional existente. Como as autarquias e fundações não têm responsabilidade pelo processo legislativo e os pedidos de indenização e de multa não possuem em si conteúdo remuneratório, não respondem civilmente pela falta da norma regulamentar apontada. Por todos esses motivos a ação de indenização é a única medida judicial que possibilita claramente a reparação integral do dano causado pela omissão legislativa caracterizada embora, evidentemente, a sua concretização dependa do julgamento final de procedência da ação.