Julgamento de concessão de aposentadoria: prazo decadencial, contraditório e ampla defesa

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12 de novembro, 2019

O Plenário iniciou julgamento de recurso extraordinário com repercussão geral reconhecida (Tema 445) em que se discute se o Tribunal de Contas da União (TCU) deve observar o prazo decadencial de cinco anos, previsto na Lei 9.784/1999, para julgamento da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria e a necessidade de observância do contraditório e da ampla defesa.
O ministro Gilmar Mendes (relator) deu parcial provimento ao recurso para assentar que o TCU não está adstrito ao prazo decadencial previsto no art. 54 da Lei 9.784/1999 (1) para o julgamento da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão. Todavia, caso ultrapassados mais de cinco anos do recebimento do referido procedimento pela Corte de Contas, sem que tenha havido a apreciação de sua legalidade, deve ser assegurado aos interessados o uso das garantias constitucionais do contraditório e da ampla defesa.
Pontuou que o Supremo Tribunal Federal (STF) tem entendido que a concessão de aposentadoria ou pensão constitui ato administrativo complexo, que somente se aperfeiçoa após o julgamento de sua legalidade pelo TCU. Por constituir exercício da competência constitucional de controle externo (CF, art. 71, III) (2), tal ato ocorre sem a participação dos interessados e, portanto, sem a observância do contraditório e da ampla defesa. Esse, inclusive, é o teor do Enunciado 3 da Súmula Vinculante do STF (3).
Distinguiu, porém, as hipóteses em que o TCU anula as aposentadorias ou pensões por ele próprio já julgadas legais e registradas – nesse caso, há anulação de ato administrativo complexo aperfeiçoado – das outras em que o TCU julga ilegais e nega registro às aposentadorias e pensões concedidas pelos órgãos da Administração Pública – atividade de controle externo realizada sem a audiência das partes interessadas e que não se submete a prazos decadenciais.
Nesse sentido, nas hipóteses em que existe ato jurídico perfeito – isto é, já julgado e devidamente registrado pelo TCU – que concede aposentadoria ou pensão, entende o STF que a sua posterior anulação pelo próprio TCU, após decorrido um extenso lapso temporal e criada situação de estabilidade jurídica para o administrado, deve ser precedida de processo administrativo com plena participação dos interessados, assegurados o contraditório e a ampla defesa.
Nos demais casos, considera-se que o julgamento, pelo TCU, da legalidade dos atos administrativos concessivos de aposentadorias ou pensões realiza-se sem a participação dos interessados e não se submete a prazo decadencial.
Entretanto, é preciso observar esse entendimento à luz da ponderação entre o princípio da segurança jurídica, como “subprincípio” do Estado de Direito, e o princípio da legalidade dos atos da Administração Pública, levando em conta as garantias fundamentais da ampla defesa e do contraditório e sua incidência no âmbito dos processos administrativos.
Assim, uma vez que o ato formal do órgão administrativo – que verifica o preenchimento dos requisitos legais e concede a aposentadoria ou pensão – tem o condão de criar situações jurídicas com plena aparência de legalidade e legitimidade, é de se admitir, portanto, que também a atuação do TCU, no tocante ao julgamento da legalidade e registro dessas aposentadorias ou pensões, deva estar sujeita a um prazo razoável, sob pena de ofensa ao princípio da confiança, face subjetiva do princípio da segurança jurídica.
Não se trata, entretanto, de estabelecer um tipo de prazo decadencial intercorrente para o aperfeiçoamento do ato administrativo complexo concessivo da aposentadoria ou pensão. Ultrapassado o que seria o prazo razoável, definido pela legislação como sendo de cinco anos, o TCU não fica impedido de exercer seu poder-dever de, no exercício da competência de controle externo conferida pela CF (art. 71, III), julgar, para fins de registro, a legalidade das concessões de aposentadorias ou pensões. O transcurso do interregno temporal de cinco anos apenas faz surgir, para o servidor público aposentado, o direito subjetivo de ser notificado de todos os atos administrativos de conteúdo decisório e, dessa forma, de manifestar-se no processo e ter seus argumentos devidamente apreciados pelo TCU.
O ministro Alexandre de Moraes acompanhou o relator. Acrescentou, todavia, a possibilidade de revisão, por parte do TCU, do ato já realizado. Nesse sentido, em tese, o TCU pode considerar que um ato concessório de aposentadoria está dentro da lei, em intervalo de tempo razoável. Passado longo período a partir desse ato, pode teoricamente rever seu posicionamento, em virtude de alteração jurisprudencial, por exemplo.
Portanto, se o TCU reputar legal a concessão de aposentadoria, só poderá alterar essa situação dentro do limite do prazo quinquenal e também se respeitado o contraditório e a ampla defesa, tudo em deferência à segurança jurídica.
Em seguida, o julgamento foi suspenso.
(1) Lei 9.784/1999: “Art. 54. O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé. § 1º No caso de efeitos patrimoniais contínuos, o prazo de decadência contar-se-á da percepção do primeiro pagamento. § 2º Considera-se exercício do direito de anular qualquer medida de autoridade administrativa que importe impugnação à validade do ato.”
(2) CF: “Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete: (…) III – apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório;”
(3) Enunciado 3 da Súmula Vinculante: “Nos processos perante o Tribunal de Contas da União, asseguram-se o contraditório e a ampla defesa quando da decisão puder resultar anulação ou revogação de ato administrativo que beneficie o interessado, excetuada a apreciação da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão”. STF, Repercussão Geral, RE 636553/RS, rel. Min. Gilmar Mendes, julgamento em 10.10.2019. Informativo 955.