Gratificação de desempenho. Servidor inativo. Aposentadoria proporcional. Pagamento da gratificação de forma proporcional.

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22 de setembro, 2015

Agravo regimental. Pedido de uniformização nacional. Direito administrativo. Gratificação de desempenho. Servidor inativo. Aposentadoria proporcional. Pagamento da gratificação de forma proporcional. Agravo desprovido.
1. Trata-se de agravo regimental interposto contra decisão monocrática que deu provimento a incidente de uniformização suscitado pela União para “determinar que o pagamento da gratificação de atividade respeite a proporcionalidade dos proventos da parte-autora”.
2. O particular interpõe agravo regimental, pugnando pela reforma da decisão monocrática, sob o fundamento de que não há previsão legal para o pagamento proporcional da gratificação de desempenho e, ausente expressa determinação legal para a observância da proporcionalidade, deve o pagamento ser integral, pelo princípio de legalidade a que se submete a administração pública.
3. Na decisão agravada, dispus: “Trata-se de incidente de uniformização suscitado pela União, pretendendo a reforma de acórdão oriundo de turma recursal dos Juizados Especiais Federais da Seção Judiciária do Rio Grande do Sul, relativo à impossibilidade de pagamento integral de gratificações em aposentadorias com proventos proporcionais. A recorrente sustenta que o acórdão atacado diverge da jurisprudência da TNU e de turmas recursais de outras regiões, segundo a qual o cálculo das diferenças de gratificação de desempenho (GDAP/GDASS) deve observar a proporcionalidade em que foi concedida a aposentadoria dos servidores da ativa. Do cotejo entre o acórdão combatido e os julgados paradigmas, observo que está caracterizada a divergência de entendimento quanto ao direito material posto em análise nos autos, em razão da ocorrência de similitude fática entre os julgados recorridos e os precedentes apresentados. Presente a divergência de interpretação, passo ao exame do mérito do pedido de uniformização de interpretação. Conforme relatado, a divergência se refere à aplicação do critério da proporcionalidade no cálculo do valor da gratificação. Indo direto ao cerne da questão relativa à proporcionalização, é consectário lógico decorrente da natureza do próprio provento percebido pela parte, haja vista que a proporcionalidade é característica inerente a sua aposentadoria/pensão, sendo de ver que o entendimento diverso implica o tratamento de modo igual a quem se encontra em situação desigual. Ademais, a incidência do critério da proporcionalidade limita-se a adotar a mesma forma de cálculo já aplicada para a concessão da aposentadoria proporcional, não havendo que se falar em incidência de um percentual (o da proporcionalidade) sobre outro (da gratificação), haja vista que o valor da gratificação não é obtido mediante a incidência de um percentual sobre o valor dos proventos, mas por meio da multiplicação da quantidade de pontos pelo seu respectivo valor, sendo este fixado pela lei, levando-se em conta o nível do cargo e a posição do servidor na carreira. Corroborando o entendimento acima da proporcionalização como consectário lógico, o ordenamento jurídico alemão também dispõe sobre a proporcionalidade no Código de Procedimento Administrativo da República Federal Alemã e na construção doutrinária da tríade Geeignetheit, Erforderlichkeit e Verhältnismässigkeit, ou seja, adequação, necessidade e proporcionalidade. O direito germânico é grande inspirador da legislação e da doutrina luso-brasileira, conforme lições de Canotilho, um dos responsáveis pela difusão do desdobramento do princípio da proporcionalidade nos três subprincípios mencionados. Nesse sentido, seguindo os mandamentos do poder constituinte, o legislador explicitou o Verhältnismässigkeit (proporcionalidade em sentido estrito). A legislação brasileira prevê, entre outros, no caput do art. 2º da Lei 9.784/1999, bem como na Lei nº 10.887/2004, que a administração pública obedecerá ao princípio da proporcionalidade. Naturalmente, a simples proporcionalidade aritmética está  inclusa na ponderação jurídica do Verhältnismässigkeit, não havendo disposição em sentido contrário nas leis esparsas que instituíram as gratificações no âmbito da administração pública. Acresça-se que o objeto deste recurso diz respeito a tema cuja existência de repercussão geral foi rejeitada pela Suprema Corte, na análise do Agravo no Recurso Extraordinário ARE nº 808.997 (Tema nº 751 de repercussão geral), por se tratar de questão infraconstitucional. De maneira oblíqua, o STF ratificou que, no tocante ao princípio constitucional da proporcionalidade, o poder legiferante já expressamente positivou o mandamento do poder constituinte, razão pela qual a proporcionalidade está presente na legislação ordinária. Em face disso, este colegiado, na sessão de julgamento de 11.02.2015, firmou a tese de que deve a gratificação de desempenho ser paga proporcionalmente ao servidor inativo aposentado na forma proporcional, ausente disposição em contrário na lei que instituiu a referida gratificação (Pedilef 5040034-66.2013.4.04.7100, de minha relatoria, j. 11.02.2015; e Pedilef nº 5045401-71.2013.4.04.7100, rel. Juiz Federal Bruno Leonardo Câmara Carrá). Dessa forma, considerando que o acórdão recorrido está em confronto com a jurisprudência dominante desta Turma Nacional de Uniformização, deve-se prover o pedido de uniformização. PELO EXPOSTO, DOU PROVIMENTO ao presente pedido de uniformização, com fulcro no art. 8º, X, do Regimento Interno da Turma Nacional de Uniformização de Jurisprudência dos Juizados Especiais Federais (Resolução CJF nº 22/2008, alterada pela Resolução CJF nº 163/2011), no sentido de determinar que o pagamento da gratificação de atividade respeite a proporcionalidade dos proventos da parte-autora. De João Pessoa para Brasília/DF, 02 de março de 2015”.
4. Inicialmente, consigno que o cabimento de decisão monocrática tem por fundamento o disposto no art. 557 do CPC c/c art. 8º do RI/TNU, quando o incidente de uniformização for “manifestamente inadmissível ou em confronto evidente com súmula ou jurisprudência dominante da Turma Nacional de Uniformização, do Superior Tribunal de Justiça ou do Supremo Tribunal Federal”.
5. Assim, fundada a decisão no entendimento de que “o acórdão recorrido está em confronto com a jurisprudência dominante desta Turma Nacional de Uniformização”, o agravo regimental deve ater-se à alegação de descumprimento/inadequação da hipótese ao previsto no dispositivo legal autorizador do julgamento por decisão monocrática.
6. A pertinência temática entre as razões do pedido de reforma e os fundamentos da decisão agravada decorre do disposto no art. 524, II, do CPC (“art. 524. O agravo de instrumento será dirigido diretamente ao tribunal competente, por meio de petição com os seguintes requisitos: […] II − as razões do pedido de reforma da decisão”).
7. Na hipótese dos autos, a parte-agravante limita-se a repisar os fundamentos expostos no incidente de uniformização, não atendendo aos requisitos do agravo regimental.
8. Nesse sentido, já decidiu o STF: “Agravo regimental em ação originária. Falta de impugnação dos fundamentos da decisão agravada. Incompetência do Supremo Tribunal Federal para apreciar originariamente a demanda. Não provimento do agravo. 1. Os fundamentos da decisão agravada não foram infirmados pelo agravante. Não subsiste o agravo regimental que deixa de atacar especificamente os fundamentos da decisão monocrática (art. 317, § 1º, RISTF). Precedentes. 2. A competência originária do Supremo Tribunal Federal submete-se a regime de direito estrito. Hipóteses taxativamente previstas no art. 102, inciso I, da Constituição. Precedentes. 3. Agravo regimental não provido" (AO 1971 AgR/DF, 2ª Turma, rel. Min. Dias Toffoli, j. 17.03.2015).
9. Nesse contexto, ad argumentandum tantum, há pouco a acrescentar aos fundamentos expostos na decisão monocrática, cujas razões ora renovo.
10. Apenas aponto que, a meu sentir, a solução da questão passa pelo exame das parcelas componentes da remuneração do servidor ativo que, com o advento da aposentadoria proporcional, sofrem contração derivada da aposentadoria precoce.
11. Neste sentido, dispõe a Constituição Federal: “Art. 40. Aos servidores titulares de cargos efetivos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações, é assegurado regime de previdência de caráter contributivo e solidário, mediante contribuição do respectivo ente público, dos servidores ativos e inativos e dos pensionistas, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial e o disposto neste artigo. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 41, 19.12.2003) § 1º Os servidores abrangidos pelo regime de previdência de que trata este artigo serão aposentados, calculados os seus proventos a partir dos valores fixados na forma dos §§ 3º e 17: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 41, 19.12.2003) I − por invalidez permanente, sendo os proventos proporcionais ao tempo de contribuição, exceto se decorrente de acidente em serviço, moléstia profissional ou doença grave, contagiosa ou incurável, na forma da lei; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 41, 19.12.2003) II − compulsoriamente, aos setenta anos de idade, com proventos proporcionais ao tempo de contribuição; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 20, de 15.12.98) III − voluntariamente, desde que cumprido tempo mínimo de dez anos de efetivo exercício no serviço público e cinco anos no cargo efetivo em que se dará a aposentadoria, observadas as seguintes condições: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 20, de 15.12.98) a) sessenta anos de idade e trinta e cinco de contribuição, se homem, e cinquenta e cinco anos de idade e trinta de contribuição, se mulher; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 20, de 15.12.98) b) sessenta e cinco anos de idade, se homem, e sessenta anos de idade, se mulher, com proventos proporcionais ao tempo de contribuição. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 20, de 15.12.98) § 2º − Os proventos de aposentadoria e as pensões, por ocasião de sua concessão, não poderão exceder a remuneração do respectivo servidor, no cargo efetivo em que se deu a aposentadoria ou que serviu de referência para a concessão da pensão. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 20, de 15.12.98) § 3º Para o cálculo dos proventos de aposentadoria, por ocasião da sua concessão, serão consideradas as remunerações utilizadas como base para as contribuições do servidor aos regimes de previdência de que tratam este artigo e o art. 201, na forma da lei. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 41, 19.12.2003)".
12. Vê-se que a Constituição Federal define que o cálculo para fins de concessão dos proventos da aposentadoria (dentre elas a proporcional) considerará “as remunerações utilizadas como base para as contribuições do servidor aos regimes de previdência”.
13. Conclui-se, portanto, que a composição dos proventos dos aposentados proporcionais, no que interessa nos presentes autos, consistirá daquelas parcelas utilizadas na base de cálculo da contribuição do servidor ao seu regime de previdência, parcelas essas comprimidas proporcionalmente.
14. Nesse contexto, transcrevo trechos da Lei nº 10.887/2004, que dispõe sobre o tema ora tratado: “Art. 4º A contribuição social do servidor público ativo de qualquer dos poderes da União, incluídas suas autarquias e fundações, para a manutenção do respectivo regime próprio de previdência social, será de 11% (onze por cento), incidentes sobre: (Redação dada pela Lei nº 12.618, de 2012) I − a totalidade da base de contribuição, em se tratando de servidor que tiver ingressado no serviço público até a data da publicação do ato de instituição do regime de previdência complementar para os servidores públicos federais titulares de cargo efetivo e não tiver optado por aderir a ele; (Incluído pela Lei nº 12.618, de 2012) II − a parcela da base de contribuição que não exceder ao limite máximo estabelecido para os benefícios do Regime Geral de Previdência Social, em se tratando de servidor: (Incluído pela Lei nº 12.618, de 2012) a) que tiver ingressado no serviço público até a data a que se refere o inciso I e tenha optado por aderir ao regime de previdência complementar ali referido; ou (Incluído pela Lei nº 12.618, de 2012) b) que tiver ingressado no serviço público a partir da data a que se refere o inciso I, independentemente de adesão ao regime de previdência complementar ali referido. (Incluído pela Lei nº 12.618, de 2012) § 1º Entende-se como base de contribuição o vencimento do cargo efetivo, acrescido das vantagens pecuniárias permanentes estabelecidas em lei, os adicionais de caráter individual ou quaisquer outras vantagens, excluídas: I − as diárias para viagens; II − a ajuda de custo em razão de mudança de sede; III − a indenização de transporte; IV − o salário-família; V − o auxílio-alimentação; VI − o auxílio-creche; VII − as parcelas remuneratórias pagas em decorrência de local de trabalho; VIII − a parcela percebida em decorrência do exercício de cargo em comissão ou de função comissionada ou gratificada; (Redação dada pela Lei nº 12.688, de 2012) IX − o abono de permanência de que tratam o § 19 do art. 40 da Constituição Federal, o § 5º do art. 2º e o § 1º do art. 3º da Emenda Constitucional nº 41, de 19 de dezembro de 2003; X − o adicional de férias; XI − o adicional noturno; XII − o adicional por serviço extraordinário; (Incluído pela Lei nº 12.688, de 2012) XIII − a parcela paga a tulo de assistência à saúde suplementar; XIV − a parcela paga a tulo de assistência pré-escolar; XV − a parcela paga a servidor público indicado para integrar conselho ou órgão deliberativo, na condição de representante do governo, de órgão ou de entidade da administração pública do qual é servidor; XVI − o auxílio-moradia; XVII − a Gra ficação por Encargo de Curso ou Concurso, de que trata o art. 76-A da Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990; XVIII − a Gra ficação Temporária das Unidades dos Sistemas Estruturadores da Administração Pública Federal (GSISTE), instituída pela Lei nº 11.356, de 19 de outubro de 2006; (Incluído pela Lei nº 12.688, de 2012) XIX − a Gra ficação de Raio X. (Incluído pela Lei nº 12.688, de 2012) § 2º O servidor ocupante de cargo efetivo poderá optar pela inclusão, na base de cálculo da contribuição, de parcelas remuneratórias percebidas em decorrência de local de trabalho e do exercício de cargo em comissão ou de função comissionada ou gratificada, de Gratificação de Raio X e daquelas recebidas a título de adicional noturno ou de adicional por serviço extraordinário, para efeito de cálculo do benefício a ser concedido com fundamento no art. 40 da Constituição Federal e no art. 2º da Emenda Constitucional nº 41, de 19 de dezembro de 2003, respeitada, em qualquer hipótese, a limitação estabelecida no § 2º do art. 40 da Constituição Federal".
15. Conjugando-se o art. 40, § 3º, da CF/88 com o art. 4º, § 1º, da Lei nº 10.887/2004, tem-se que os proventos serão constituídos pelos vencimentos do servidor, pelas vantagens permanentes, pelos adicionais de caráter individual e por “quaisquer outras vantagens”, salvo aquelas expressamente excluídas na referida lei.
16. Assim, a gratificação de desempenho, ao compor a base de cálculo da contribuição previdenciária do servidor público federal, também compõe a remuneração que, com o advento da aposentadoria precoce (proporcional), sofrerá a compactação na proporção do tempo de serviço do servidor público.
17. Desse modo, deve a gratificação ser paga proporcionalmente ao servidor inativo aposentado na forma proporcional.
18. Ademais, a aplicação do critério da proporcionalidade no cálculo do valor da gratificação é consectário lógico decorrente da natureza do próprio provento percebido pela parte, haja vista que a proporcionalidade é característica inerente a sua aposentadoria/pensão, sendo de ver que o entendimento diverso implica o tratamento de modo igual a quem se encontra em situação desigual.
19. Por outro lado, a incidência do critério da proporcionalidade limita-se a adotar a mesma forma de cálculo já aplicada para a concessão da aposentadoria proporcional, não havendo que se falar em incidência de um percentual (o da proporcionalidade) sobre outro (da gratificação), haja vista que o valor da gratificação não é obtido mediante a incidência de um percentual sobre o valor dos proventos, mas por meio da multiplicação da quantidade de pontos pelo seu respectivo valor, sendo este fixado pela lei, levando-se em conta o nível do cargo e a posição do servidor na carreira.
20. Note-se que o fundamento da extensão da gratificação de desempenho aos servidores inativos em paridade aos ativos centra-se no caráter geral da vantagem (enquanto não advindo o início dos ciclos de avaliação), pelo que não há que se dar tratamento diferenciado à gratificação, uma vez que todas as parcelas de caráter geral dos servidores são submetidas à proporcionalidade decorrente da aposentadoria nessa modalidade.
21. Por fim, ausente disposição em contrário nas leis que criaram as gratificações de desempenho ora em exame (GDPST), prevalecem as razões acima expostas.
22. Em conclusão, é o caso de conhecer-se do agravo, por ser tempestivo, negando-lhe, porém, provimento quanto ao mérito do pedido (art. 34 do RI/TNU/Resolução CJF nº 22/2008, alterada pela Resolução CJF nº 163/2011). Acordam os membros da Turma Nacional de Uniformização dos Juizados Especiais Federais, por unanimidade de votos, CONHECER DO AGRAVO REGIMENTAL interposto, NEGANDO-LHE PROVIMENTO, nos termos do voto-ementa do Juiz Federal Relator. Juizado Especial Federal, PEDILEF 50104882920144047100, Juiz Federal Sérgio Murilo Wanderley Queiroga, TNU, DOU 10.07.2015, pp. 193-290. Revista 160.