Demissão por improbidade administrativa com base em infração disciplinar ou falta grave independe de processo judicial prévio

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02 de fevereiro, 2018

Demissão por improbidade administrativa com base em infração disciplinar ou falta grave independe de processo judicial prévio, não dispondo a Administração Pública de discricionariedade para aplicar pena menos gravosa
Trata-se de apelação cível interposta por ex Procurador Federal contra sentença que julgou improcedentes seus pedidos de reconhecimento de direito à reintegração ao antigo cargo na Advocacia Geral da União – AGU e de percebimento de indenização por danos morais.
O apelante, então Procurador Federal Especializado perante o INSS – PFE/INSS, foi designado para ocupar a função gratificada de Chefe da Seção de Consultoria e Assessoramento da Seccional de Petrópolis/RJ. Não havendo, todavia, promovido sua mudança de domicílio, requereu, ainda assim, ajuda de custo nesse sentido, forjando, inclusive, para tanto, documentação falsa – com visível intuito de apropriação irregular de dinheiro público. O esquema foi revelado mediante processo administrativo disciplinar – PAD e culminou na demissão do recorrente.
A comissão do PAD concluiu pelo indiciamento do autor por infração aos arts. 116, II (dever de lealdade à instituição a que servir) e 117, IX (proibição de valimento do cargo para lograr proveito pessoal em detrimento da dignidade da função pública), ambos da Lei n° 8.112/90.
A autoridade julgadora, a seu turno (Procurador Chefe da Divisão de Assuntos Disciplinares), entendeu pela responsabilidade disciplinar do ex servidor quanto à infringência dos incisos III e IX do referido art. 116 (dever de observar as normas legais e regulamentares e dever de manter conduta compatível com a moralidade administrativa, respectivamente) e também pela prática de improbidade administrativa, decorrente de grave mácula ao princípio da moralidade e aos deveres de honestidade, imparcialidade e lealdade às instituições, nos termos do art. 11, caput, da Lei n° 8.429/92 (Lei de Improbidade Administrativa, LIA) – implicando na necessidade de demissão do apelante.
O magistrado de primeiro grau proferiu sentença no sentido da improcedência dos pedidos autorais, ressaltando o disposto no art. 117, IX, da Lei n° 8.112, pontuando a correção do enquadramento da conduta do recorrente como ato de improbidade administrativa e determinando a incidência da pena de demissão prevista no art. 132, IV e XIII, da mesma norma (demissão em virtude de improbidade administrativa e de transgressão às proibições contidas nos incisos IX a XVI do art. 117). Ressaltou, ainda, que a existência de uma parecer contrário ao sugerido pela comissão processante do PAD não demonstra irregularidade ou excesso de pena, porquanto o Procurador Geral possui o condão de acolher ou não as penalidades preconizadas.
Em suas razões de recurso, o apelante apregoou que o juízo de primeiro grau teria deixado de analisar a duração razoável do processo; o requerimento da tutela de urgência; o pedido de indenização, e a ausência de provas do ilícito, aduzindo, outrossim, a regularidade do requerimento administrativo de ajuda de custo (apesar do lapso na documentação acostada), ante a mudança de residência do Rio de Janeiro para Petrópolis, e que só se caracteriza como ato ímprobo a infração aos princípios da Administração Pública que decorram de conduta de agente público no exercício de suas funções, o que não inclui a juntada dos recibos ditos fraudulentos para a percepção do benefício em debate. Impugnou, ainda, a anexação do Despacho do Procurador Chefe da Divisão de Assuntos Disciplinares ao parecer da comissão processante, por ter este introduzido a tese da improbidade administrativa e se manifestado no sentido da demissão do autor, temas não aventados pela referida delegação.
Em parecer, o MPF manifestou-se pelo desprovimento do apelo, tendo em vista a razoabilidade do prazo da sentença (1 ano e 7 meses após a instauração da demanda) e a impossibilidade de concessão de tutela antecipada quando presentes provas insofismáveis da conduta ímproba do autor (caso da documentação falsa visando a atestar a mudança de domicílio). Aduziu, também, quanto à conduta do Procurador Chefe da Divisão de Assuntos Disciplinares, encontrar-se a autoridade julgadora respaldada pela legislação, que dispõe sobre a estrutura, organização e atribuições dos órgãos de direção da PGF, e que a pena de demissão seria razoável, diante do ato de infidelidade praticado pelo ex servidor, que se valeu do cargo para apropriar-se de dinheiro público.
Por ocasião do voto, o Desembargador Federal relator, Aluisio Mendes, frisou, nos termos da jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, o cabimento da análise pelo Poder Judiciário da regularidade do procedimento administrativo disciplinar (aplicação do contraditório e ampla defesa) e da legalidade da pena aplicada, o que não deve ser confundido com a análise do mérito administrativo (perquirição acerca da justiça da decisão imposta administrativamente).
Prosseguiu, registrando que a ação foi ajuizada em 07/11/2015 e a sentença, prolatada em 26/05/2017, revelando, assim, a seu ver, prazo razoável “ante as centenas de milhares de processos em trâmite no Judiciário”.
Acerca do requerimento de antecipação dos efeitos da tutela, o julgador lembrou ser cediça a necessidade da presença dos pressupostos autorizadores (fumus boni iuris e periculum in mora) para a concessão da medida, o que não se verificou, contudo, em face da suficiência de provas da improbidade da conduta do autor, tornando improvável seu direito, no entender do magistrado, e gerando a possibilidade de proferimento de decisão de cognição exauriente – que negou todas as questões suscitadas, nos termos do inciso IV do parágrafo 1° do art. 489 do CPC/2015 (que dispõe não se considerar fundamentada qualquer decisão judicial que não enfrente todos os argumentos, deduzidos no processo, capazes de infirmar, em tese, a conclusão adotada pelo julgador).
Sobre a comissão do PAD, pontuou que essa possui competência para, mediante instrução do feito (art. 155 da Lei n° 8.112/90), apurar a responsabilidade de servidor público por infração praticada no exercício de suas atribuições, e também para proceder à elaboração de relatório minucioso (art. 165 da Lei n° 8.112/90), que deverá ser acatado por ocasião do julgamento, salvo quando contrário às provas dos autos (art. 168 da Lei 8.112/90). Distinguiu, ainda, que, na espécie, a comissão se manifestou pela presença de recibos de mudança com conteúdo falso, em nome do recorrente e de seus dependentes, e comprovou a não efetivação da alteração de residência, chamando a atenção, também, para o fato de que o investigado tampouco negou a apresentação do pedido de ajuda de custo ou compareceu a qualquer depoimento, mesmo havendo sido regularmente notificado.
Evidenciou o relator, nesse diapasão, que a afronta praticada pelo ex Procurador não pode ficar limitada à legislação que disciplina a concessão do benefício de ajuda de custo e à Lei n° 8.112/90, abarcando, antes, todas as normas constitucionais e princípios prescritos no art. 37 da CF/88, bem como a legislação que disciplina a atuação do Procurador Federal, inclusive o Estatuto da Advocacia.
De outro giro, acerca da controvérsia relativa à manifestação do Procurador Chefe da Divisão de Assuntos Disciplinares, anteriormente relatada, destacou que o parágrafo único do art. 168 da Lei n° 8.112/90 determina que, quando o relatório da comissão contrariar as provas dos autos, a autoridade julgadora poderá, motivadamente, agravar a penalidade proposta.
Destarte, salientou a ocorrência de improbidade administrativa sempre que houver violação a qualquer dos princípios fixados no caput do art. 37 da CF/88 ou no art. 4° da Lei n° 8.429/92 (que determina que os agentes públicos são obrigados a velar pela estrita observância dos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade no trato dos assuntos que lhe são afetos), e que a Lei n° 8.112/90 prevê a aplicação da penalidade disciplinar máxima de demissão aos casos pormenorizados em seu art. 132, constituindo a improbidade administrativa uma das hipóteses (art. 132, IV).
Assim, prosseguiu o julgador, a demissão por improbidade administrativa independe de processo judicial prévio, conforme jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, não dispondo a Administração Pública de discricionariedade para aplicar pena menos gravosa nos casos em que a conduta do investigado se amolde a dos artigos supramencionados.
Em outras palavras, segundo o Desembargador, em virtude da independência entre as esferas administrativa, cível e penal, o fato de o ato demissório não defluir de condenação do servidor exarada em processo judicial não implica em ofensa aos ditames da Lei n° 8.492/1992 (que dispõe sobre as sanções aplicáveis aos agentes públicos nos casos de enriquecimento ilícito no exercício de mandato, cargo, emprego ou função na Administração Pública) nas hipóteses em que a citada sanção disciplinar for aplicada como punição a ato que possa ser classificado como de improbidade administrativa, mas que não esteja expressamente tipificado no mencionado diploma legal, devendo, nessas situações, preponderar a regra prevista na Lei n° 8.112/1990.
Inferiu o magistrado, destarte, que, in casu, havendo restado devidamente comprovada a existência de prática dolosa de infração legislativa por parte do apelante, não há que se falar em excesso de severidade da pena de demissão, eis que o art. 132, IV, da Lei n° 8.112/90, é taxativo quanto à aplicação de tal penalidade à prática de improbidade administrativa que atente contra os princípios da Administração (art. 11 da Lei n° 8.429/1992), em especial no que se refere a ato visando a fim proibido em lei (inciso I). Além disso, concluiu, uma vez que a liberdade de atuação do administrador circunscreve-se ao enquadramento dos fatos em regular processo administrativo disciplinar, aquele não possui a prerrogativa de escolher outra pena, vinculado que está ao princípio da legalidade.
Finalmente, em considerando a inexistência de ilegalidade na condução do PAD e na penalidade de demissão aplicada, o julgador afastou a possibilidade de incidência, também, de danos morais.
Isto posto, o Desembargador Federal Aluisio Gonçalves negou provimento aos apelos – no que foi seguido, à unanimidade, pela 5ª Turma Especializada desta Corte. TRF 2ªR., 5ª T. Esp., AC 0136410-71.2015.4.02.5101, Rel. Des., Federal Aluisio Gonçalves de Castro Mendes, DJF2R de 16/10/2017. INFOJUR Nº 227.